4ª Tarefa - Princípio do desenvolvimento sustentável

O princípio do desenvolvimento sustentável está expressamente consagrado no art. 66º/2 da CRP, como uma condição de realizar o direito ao ambiente. Este princípio surgiu com a Declaração de Estocolmo de 1972 e a Carta da Natureza de 1982, e inicialmente tinha natureza económica, preocupando-se em harmonizar a defesa do meio-ambiente e o desenvolvimento sócio-económico.
Mas este princípio tem também uma natureza jurídica, enquanto princípio constitucional, uma vez que pretende ponderar as consequências para o ambiente de uma determinada decisão jurídica de natureza económica, correspondendo assim à concretização das tarefas fundamentais do Estado em matéria de ambiente (art. 9º alíneas d) e e) da CRP), tal como os outros princípios jurídicos ambientais.
Assim, o princípio do desenvolvimento sustentável exige uma avaliação dos benefícios de natureza económica e dos prejuízos ecológicos de uma certa medida, obrigando deste modo a uma “fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento económico. As decisões desfavoráveis para o ambiente serão afastadas por inconstitucionalidade, assim como os custos manifestamente superiores aos benefícios económicos.
Contudo, na opinião da Professora Carla Amado Gomes, o desenvolvimento sustentável não se trata de um princípio autónomo do princípio da proporcionalidade, mas sim de um “falso princípio jurídico de Direito do Ambiente”. É definido pela autora como uma “equação de ponderação circunstanciada e conjuntural do interesse de preservação ambiental e dos interesses de desenvolvimento económico”.
É muito difícil que o conceito de desenvolvimento sustentado possa ser considerado como um verdadeiro princípio, uma vez que está reduzido a uma aplicação caso a caso, relativamente a disposições concretas e sujeito a razões de oportunidade política.
Um princípio tem que ser normativo, e mesmo que seja vago, deve ter características essenciais que o distinguem de outros princípios, sendo um conjunto mínimo de elementos que determinam uma certa conduta aos destinatários, caso contrário, não se trata de um verdadeiro princípio, no entendimento da Professora Carla Amado Gomes.
Na expressão de Birnie e Boyle, através do desenvolvimento sustentável, a junção entre os objectivos económicos e ecológicos pretende atingir “uma visão equilibrada das necessidades ambientais dentro das prioridades concorrentes”. Bouthillier entende que este conceito de desenvolvimento sustentável é “subjacente a uma pluralidade de soluções locais contextualizadas em ecossistemas e sistemas sociais determinados”. Na opinião deste autor, o desenvolvimento sustentado é como se fosse um “resultado de imaginação ecológica”.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva, os princípios jurídicos ambientais vinculam directamente a actuação administrativa e, nessa medida, tratam-se de princípios autónomos, que instituem critérios decisórios em matéria de ambiente. São princípios jurídicos decorrentes do direito fundamental ao ambiente, segundo está consagrado no art. 66º da Constituição, adquirindo a natureza de garantias jurídicas para serem realizados e usufruindo do respectivo regime jurídico, designadamente a aplicabilidade imediata e vinculação de entidades públicas e privadas (art. 18º da CRP); por outro lado, o princípio da proporcionalidade não basta para abranger as características especiais dos princípios em matéria de ambiente. Mesmo que fosse possível reconduzir o princípio do desenvolvimento sustentável aos parâmetros da adequação e do equilíbrio custo-benefício, ligados ao princípio da proporcionalidade, tal opção acarretaria um excessivo alargamento desses critérios e também não implicaria uma valorização autónoma da vertente ambiental das decisões da Administração. E finalmente, importa referir a importância da protecção ambiental nos procedimentos decisórios administrativos, como tarefa fundamental do Estado, o que implica a necessidade de autonomização dos critérios específicos da dimensão ecológica das decisões da Administração.
Por todas estas razões, é preferível autonomizar o princípio do desenvolvimento sustentável como um princípio jurídico ambiental com todas as suas especificidades.
Importa assim tratar este princípio autonomamente, tal como os restantes princípios constitucionais ambientais, na sua dimensão positiva, como critérios decisórios das medidas tomadas pela Administração, mas também na sua vertente negativa, enquanto limites da actuação administrativa, os quais darão origem à invalidade das respectivas formas de actuação, se forem violados.

1ª Tarefa - Prevenção e precaução

O princípio da prevenção é um dos princípios constitucionais essenciais, consagrado no art. 66º/2 da CRP (e também no artigo 3º alínea a) da Lei de Bases do Ambiente), pretendendo evitar danos para o meio-ambiente, através de medidas para tal destinadas, ou pelo menos diminuir os efeitos dessas lesões. Este princípio começou por ser um aforismo popular: «mais vale prevenir que remediar». O conteúdo deste princípio, em primeiro lugar, de acordo com uma perspectiva actualista e imediata, é o de evitar perigos concretos e imediatos, e em segundo plano, através de uma visão mediata e de antecipação do futuro, pretende afastar riscos futuros e eventuais.
Existe um conjunto de medidas concretizadoras deste princípio, nomeadamente o princípio da participação, a nível procedimental, através do qual os cidadãos intervêm, defendendo as suas posições em relação às questões ambientais. Estes podem, com a sua intervenção, evitar a ocorrência de danos.
A doutrina no quadro no Direito Internacional tende, nos últimos anos, a associar o princípio da prevenção à sua concepção restritiva e em simultâneo, pretende tratar o princípio da precaução como um princípio autónomo, com um conteúdo mais amplo. O princípio da precaução aplica-se nos casos de dúvida, isto é, as medidas destinadas a antecipar o surgimento de danos irreversíveis são aplicadas na ausência de provas científicas sobre o nexo causal entre uma actividade e os seus efeitos no ambiente. Assim, havendo dúvidas quanto ao perigo de certa actividade para o ambiente, decide-se a favor deste último e contra o potencial poluidor.
Segundo alguns autores, a distinção entre prevenção e precaução passaria pela previsibilidade do perigo, quanto à prevenção, e pela possibilidade do surgimento desse perigo a fim de o evitar, quanto à precaução.
Contudo e de acordo com a perspectiva do Professor Vasco Pereira da Silva, não é adequado distinguir a prevenção em razão de “perigos”, que decorrem de causas naturais, e a precaução em função de “riscos”, provocados por acções do Homem. O que existe é a mistura entre fenómenos naturais e actuações humanas, como é o exemplo das inundações.
Também não será correcto distinguir prevenção e precaução em razão dos riscos actuais ou futuros, uma vez que ambos estão relacionados, sendo indispensável recorrer a juízos de prognose, designadamente nos casos de avaliação de impacto ambiental ou decisão administrativa de licença ambiental.
Por outro lado, uma interpretação stricto sensu do princípio da precaução (“in dubio pro ambiente”) iria levar a que todas as actuações que, com um grau de possibilidade mínimo, pudessem provocar lesões para o ambiente, tivessem que ser evitadas, excepcionando-se os casos de certeza praticamente absoluta quanto ao seu carácter inofensivo. Esta atitude seria impensável, na medida em que era absolutamente irrealista, devido às características da sociedade de risco. A verdade é que o “risco zero” no domínio ambiental não existe e por isso tornou-se impossível prevenir todos os danos.
A lógica causal também não pode deixar de existir em matéria de ambiente, e nessa medida, fará sentido admitir-se uma presunção de causalidade, no domínio da responsabilidade ambiental, em razão da dificuldade em estabelecer, com um carácter preciso, uma relação causa-efeito entre a actividade ilícita praticada e a lesão provocada.
Ainda segundo o princípio da precaução, o ónus da prova cabe a quem pretenda praticar uma certa actividade cuja lesividade para o ambiente não está comprovada em termos científicos. Assim sendo, isto significa inverter o ónus da prova em termos processuais e procedimentais, uma vez que quem tem que provar que não há lesão ambiental é quem explora e não quem alerta. É uma situação excessiva, devido à realidade inalcançável do “risco zero” em matéria ambiental e ao factor inibidor de um fenómeno de alteração, uma vez que até mesmo as medidas a favor do ambiente podem ser prejudiciais para este último, como é o caso da co-incineração.
Por todas estas razões, é preferível, não uma noção autónoma de precaução distinta do princípio da prevenção, mas sim um conceito amplo de prevenção, de forma a abarcar todas as situações que possam lesar o meio-ambiente, tanto fenómenos naturais como condutas humanas, actuais ou futuras.