Breve descrição do sistema de Comércio de licenças de emissão de Carbono

Breve descrição do sistema de Comércio de licenças de emissão de Carbono
No âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas, sobre a Mudança Climática, adoptada em 1992, o Protocolo de Quioto, discutido e negociado, no Japão, em 1997, entrou em vigor em 16 de Fevereiro de 2005. Tinha como objectivo conseguir de forma concertada entre os seus subscritores a emissão dos seis gases principalmente responsáveis pelo efeito de estufa: o CO2 (gás carbónico ou dióxido de carbono), o N20 (óxido nitroso), o CH4 (metano), e outros três gases fluorados (HFC, PFC, SF6).
Repare-se que a China, a Índia e o Brasil, três dos principais poluidores mundiais, não estão obrigados a cumprir o Protocolo de Quioto pelo seu estatuto de países em vias de desenvolvimento. Juntam-se desta forma aos Estados Unidos e à Austrália, os dois únicos países industrializados que se recusaram a assinar o protocolo.
No âmbito deste Protocolo foram desenvolvidos três mecanismos com o objectivo de permitirem alcançar as metas estabelecidas de uma forma “economicamente” eficiente: o Comércio de Emissões (CE), a Implementação Conjunta (IC) e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
O Regime de Comércio internacional de licenças de emissão de CO2, objecto de estudo em causa, é um sistema de "cap-and-trade”, ou seja, é um sistema que estabelece um nível geral de emissões permitidas, mas, dentro desse limite, permite aos participantes no próprio sistema comprar e vender licenças de emissão conforme as suas necessidades.
Assim, uma licença de emissão dá ao seu detentor o direito de emitir uma tonelada de CO2. Como actualmente as licenças são atribuídas aos países com base nas actuais emissões de gases com efeito estufa, na prática é a limitação do número total de licenças de emissão que cria a escassez no mercado tornando essas licenças de emissão numa moeda de troca comum na qual se baseia todo o sistema.
No final de cada ano, as empresas têm a obrigação de entregar uma quantidade de licenças que corresponda às suas emissões. As empresas eficientes, cujas emissões se situam abaixo da quantidade de licenças atribuídas, podem vender as suas licenças excedentárias.
As empresas com dificuldades em manter as suas emissões nos níveis correspondentes às licenças que lhe foram atribuídas, podem, desta forma, optar por tomar medidas que visam reduzir as suas próprias emissões (como por exemplo, utilizar fontes de energia com menos emissões de carbono ou investir numa tecnologia mais eficiente). Em alternativa, na linha sugerida pelo Professor Carlos Pina, podem comprar no mercado de licenças a quantidade em falta, optar por uma combinação de ambas as opções, ou ainda pagar a sanção pecuniária correspondente à quantidade de toneladas de CO2 emitidas sem licença. Tudo depende da análise de custos por parte do agente económico, uma vez que as emissões deverão ser sempre reduzidas da forma que lhe for mais favorável.
Na União Europeia a 1 de Janeiro de 2005 nasce o EU ETS (European Union Emission Trading Scheme) que lança as bases do CELE (Comércio Europeu de Licenças de Emissão) aplicável aos 27 Estados Membros da União Europeia e aos restantes três membros do Espaço Económico Europeu (Noruega, Islândia e Liechtenstein).
Assim nasce o primeiro regime internacional de comércio para as emissões de CO2, que abrange um universo de mais de 12 000 empresas dos sectores energético e industrial, que são as responsáveis, no seu conjunto, por cerca de metade das emissões de CO2 e de 40 % das emissões totais de gases de efeito de estufa da UE.
Na prática, o primeiro período de comércio de licenças funcionou durante três anos, de 2005 até ao final de 2007. O segundo período teve início a 1 de Janeiro de 2008 e terá a duração de cinco anos, terminando no final de 2012.
Como nos lembra a Professora Carla Amado Gomes no seu manual, o sistema de licenças não é um mecanismo voluntário, mas antes “um regime obrigatório ou vinculativo de protecção do ambiente”. Desta forma, cada Estado membro elaborou, em relação a cada período do comércio de emissões, Planos Nacionais de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE), onde se fixam os níveis totais de emissões no comércio de licenças de emissão e o número de licenças de emissão atribuído a cada empresa dentro do seu território.
Em Portugal, a estratégia para o cumprimento dos valores propostos no Protocolo de Quioto está incluído no Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) e no Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE).

O PNAC estabelece as medidas para reduzir as emissões de gases de efeito de estufa, como a produção de electricidade utilizando energias renováveis, a alteração do imposto automóvel em função de emissões de CO2, a redução dos incêndios florestais e a eficácia da exploração e gestão florestal.

No PNALE, sujeito a consulta pública e a aprovação por parte da Comissão Europeia, determina qual a quantidade de licenças a atribuir a cada indústria e a cada empresa.
Repare-se que a problemática do uso de instrumentos de mercado no combate à poluição remonta aquando do desenvolvimento da Teoria do Bem-Estar de Pigou no início do século XX.
A classificação da "Poluição" como uma de externalidade negativa feita por este autor e o seu estudo, foi o passo crucial para o surgimento de uma nova perspectiva nos métodos de combate à poluição
Seguiram-se a Pigou, Baumol, e Coase entre outros. Da criação de impostos que internalizassem os custos desta falha de mercado à criação de um mercado de “direitos de utilização do ambiente”, muitas foram as soluções apontadas para ajudar a reduzir a poluição recorrendo a mecanismos económicos. Embora seja extremamente aliciante, não nos cabe aqui debater essas soluções, infelizmente somos obrigados a remeter esse estudo para uma ocasião futura.
Como já se disse, o método actualmente usado para a atribuição de licenças tem por base as actuais emissões de gases de efeito de estufa. Alguma doutrina discorda deste método invocando a violação do princípio da igualdade nessa distribuição, uma vez que na prática ela acaba por atribuir mais licenças àqueles que poluem mais.

Assim foi proposto um mecanismo de distribuição per capita, ou seja em função do número de habitantes, beneficiando os países com maior densidade populacional que no caso de não esgotarem as suas licenças, podem vendê-las a países com menor densidade populacional. Já países como o Brasil, por exemplo, insistem que o sistema devia premiar aqueles de quem depende a “sustentabilidade ambiental” do Planeta.

Se é verdade que o actual sistema pode levar um país, em vias de desenvolvimento, a que tenha maior dificuldade em adquirir licenças caso necessite, por outro lado, pode contribuir para que o mesmo inicie o seu percurso de desenvolvimento já com a preocupação de procurar as técnicas mais eficientes anti-poluição de forma a tornar o seu crescimento mais sustentável e eficiente, com possibilidade de lucro ao vender as licenças.

A segunda tese é igualmente contestável, pois uma distribuição feita unicamente com base num índice populacional esquece-se das necessidades próprias da economia de cada país. Embora aparentemente possa parecer um sistema mais justo, na prática, talvez não seja.

Repare-se que o objectivo deste método de reduzir a poluição não é taxar as empresas, e consequentemente os países mais poluidores, mas leva-los a adoptar medidas que reduzam a poluição que produzem, forçados por um critério de eficiência económica. O exagero e a falta de bom senso na aplicação deste sistema só contribuem para que países como o Estados Unidos não assinem o Protocolo de Quioto com o risco de provocarem um dano irreversível à sua economia.

Por fim, não nos parece razoável argumentar contra o sistema em causa com base no facto de eventualmente se estar a criar um “direito a poluir”.
O Comércio de licenças de emissão de carbono, apesar de não ser um sistema perfeito, claramente ajuda a fomentar a sustentabilidade do meio ambiente. Assim, de que serve não consagrar um “direito a poluir” com uma contrapartida benéfica para o ambiente, através do incentivo à redução das emissões poluentes, se em alternativa já está consagrado a livre arbitrariedade dos países em poluir consoante tal contribua ao seu “desenvolvimento económico sustentável” independentemente dos danos que esse desenvolvimento venha a causar ao ambiente.

3º Tarefa: What on earth is the Environment?

Com este título, J. Stan Rowe publicou um interessante artigo sobre o problema que nos cabe agora analisar. O autor pretende uma viragem de perspectiva sobre a forma como deve ser interpretado o conceito “Ambiente”. Se, à primeira vista, não parece passar da concretização de um conceito necessariamente (ou não, para alguns) abstracto, na verdade as consequências da sua análise são substancialmente mais amplas.

Já muito se escreveu aqui sobre a concretização pelo legislador nacional deste conceito, por isso pretendemos somente analisar o impacto que uma pequena alteração na interpretação do mesmo poderá ter, ou seja, até que ponto as bases deste recente Direito podem ser alteradas consoante a visão que dele impere.

A dimensão do problema é quase óbvia, uma vez que enquanto não se definir o que é o “Ambiente” é impossível tutela-lo correctamente. Como nos alerta o Prof. Gomes Canotilho, o conceito não poderá ser de tal forma vago e abrangente que tudo se possa enquadrar nele, tal só esvaziaria o seu conteúdo. Assim já dizia Shakespeare, “To be, or not to be: That is the question”.

Levantada a questão, só falta a resposta. O legislador nacional resolveu dar várias (como ensinam a Prof. Carla Amado Gomes e o Prof. Vasco Pereira da Silva), nós não daremos nenhuma. Na verdade qualquer definição só vai contribuir para que o leitor veja a perspectiva sobre a qual o autor pensa como deve ser tutelado o Ambiente. Perspectiva essa que se divide em duas grandes correntes de pensamento: Antropocentrismo e o Ecocêntrismo.

A resposta à pergunta “O que é o Ambiente?” prende-se obrigatoriamente com um factor crucial nesta enorme equação, o Homem. Assim relevam outras questões.

Será que o “Ambiente” merece uma tutela independentemente da sua interacção com o Homem? Será que o Ambiente tem um valor intrínseco, merecedor de uma tutela autónoma?

Uma visão ecocêntrica traduz-se numa perspectiva sobre o “Ambiente” ou partes que o componham como um valor autónomo, intrínseco. Nas palavras de Rowe “Ecocentrism is not an argument that all organisms have equivalent value. It is not an anti-human argument nor a put-down of those seeking social justice. It does not deny that myriad important homocentric problems exist. But it stands aside from these smaller, short-term issues in order to consider Ecological Reality. Reflecting on the ecological status of all organisms, it comprehends the Ecosphere as a Being that transcends in importance any one single species, even the self-named sapient one”… “Ecocentrism is a new way of thinking. It proposes an ethic whose reference point is supra-human, placing Ecosphere health before human welfare”.





Numa visão antropocêntrica o “Ambiente” tem valor não per si mas pela sua relação com o Homem.

Criacionistas ou Darwinistas, todos concordam que seja ao sexto dia ou alguns milénios depois, o Homem apareceu depois de existir “Ambiente”. O Ambiente já “era”, mas para o Direito o que interessa é saber “o que é”. Se ubi societas ubi ius, rapidamente se percebe que o valor que será atribuído ao “Ambiente”, permitindo assim a sua tutela, depende obrigatoriamente do valor que o Homem, que a sociedade, lhe reconhece.

Na atribuição desse valor sempre que se atender a um critério em que em última análise se equacione o impacto que a lesão no Ambiente terá no Homem estaremos perante uma visão Antropocêntrica. Assim se passa com as correntes modernas utilitaristas…

A visão Ecocêntrica levanta necessariamente um problema de maior. Saber na prática qual o valor do “Ambiente” nas suas varias componentes e, principalmente, “no caso concreto”. Quem, como e porquê, fará um juízo no caso de um confronto entre o interesse de uma pessoa com personalidade jurídica e do “interesse do ambiente”?

Repare-se que hoje, qualquer juízo que se faça sobre o assunto, em qualquer conflicto, se pondera o interesse público lesado na lesão do ambiente. Pondera-se o interesse do Sr. A ou da Aldeia B ou da Associação C nunca o interesse do “Ambiente” per si.

É verdade que uma visão em torno do Homem pode sempre levar a excessos, o que só significa que o Homem terá de perceber quão grave são as lesões que causa no “Ambiente”, não porque este tenha um valor intrínseco, mas porque indirectamente (hoje, infelizmente cada vez mais, directamente), causa um dano em si, na própria sociedade presente e futura.

Não nos parece viável uma visão ecocêntrica. Para este debate não nos parece que tenha relevância alguma a forma como o conceito “Ambiente” aparece densificado no nº2 do art 2.º, nas als. d), e), f), m) e n) do art. 4.º ou na al. f) do nº2 do art. 5.º da Lei de Bases do Ambiente ou nas als. c), d) e g) do nº2 do art. 66.º da C.R.P, ou em qualquer outra norma jurídica, apesar de parecer que se tutela a natureza enquanto bem com valor per si.
Na prática qualquer tentativa de proteger o “Ambiente” passará obrigatoriamente pela ponderação dos interesses do Homem. O “Antropocentrismo alargado” de que fala a doutrina moderna não é uma terceira via mas uma primeira via (Antropocêntrica) com bom senso!


Dito isto, pessoalmente defendemos uma velha tese (hoje já fora de moda…): a de que o Homem e o Direito positivo têm necessariamente de obedecer a determinados limites, a que em tempos se chamou Direito Natural… essa ideia foi em tempos válida para o Direito e poderíamos contender que em relação ao Ambiente seria defensável a protecção de um interesse superior ao do próprio Homem, que poderia implicar uma nova perspectiva de se encarar o Ambiente.


Como sabemos o Direito Ocidental foi profundamente influenciado pelo Direito Canónico e, respectivamente pela cultura Cristã.

Com base na doutrina da Igreja Católica, principalmente no discurso do Papa João Paulo II na celebração do XXIII Dia Mundial da Paz, 1 de Janeiro de 1990, é possível defender-se que tudo o que foi criado por Deus terá um valor (incalculável) independente do valor que o Homem lhe atribua.
Como disse o Santo Padre “A crise ecológica - uma vez mais o repito - é um problema moral”… “A norma fundamental, capaz de inspirar um sadio progresso económico, industrial e científico, é o respeito pela vida e, em primeiro lugar, pela dignidade da pessoa humana.”
“Para todos é evidente a complexidade do problema ecológico. Há no entanto, alguns princípios basilares que, com o respeito da autonomia legítima e da competência específica de quantos estão empenhados em buscar-lhe uma solução, podem orientar a pesquisa no sentido de soluções adequadas e duradouras. Trata-se de uma série de princípios essenciais para construir uma sociedade pacífica, a qual não poderá ignorar nem o respeito pela vida, nem o sentido da integridade da criação.”
Tendo isto em conta podemos concluir que se o Homem atender à Lei Natural, ao principio da dignidade da pessoa humana, ao respeito pela vida e ao sentido da integridade da criação assim como à “consciência ecológica, que não deve ser reprimida, mas antes favorecida, de maneira que se desenvolva e vá amadurecendo até encontrar expressão adequada em programas e iniciativas concretas”[1], será possível estabelecer os critérios para que se responda à pergunta “o que é o Ambiente?” sem se ter por resposta algo inconcebível e irrealista para o Direito, nem algo que só tenha os interesses do Homem em consideração.
[1] João Paulo II, no mesmo discurso.